引子

美国最新版《外国投资风险评估现代法案》，扩充了外国投资委员的安全审查权，限制了司法对于安全审查权的制约。美国政府对外国企业在美投资并购安全审查力度在扩大，安全审查的行业比较集中以及审查结果容易受到政治因素的干扰，这与美国奉行的贸易保护主义是一致的。事实上，近些年来，美国政府对于中国企业在美投资并购行为的审查不仅范围和行业较广，而且政治因素较强。《外国投资风险评估现代法案》将中国列为特别关注国家，要求美国政府加大对中资企业在美投资并购安全审查力度。可以预见，未来美国对中资企业在美投资并购的审查力度、范围、方法等均会有新的变化，面对这个趋势，我国应该在政府和企业两个层面做好应对。

海外投资并购是中国企业“走出去”的重要途径，也是新时期加强对外经济合作的基本方式。改革开放40年来，中国企业在海外并购中取得了巨大的成功，已经成为全球并购市场上的重要力量，其中对美国企业的投资并购是中国海外并购的主要方向之一。据商务部的数据显示，2018年中国对美投资并购额仅为48亿美元，与2017年相比下降了下降了85%，下降幅度之大前所未有。其中一个重要的原因就是在中美贸易战背景下美国加强了对来自于中国并购资本的安全审查。美国外国投资委员会（CFIUS）作为投资并购的审查机构，经常以威胁美国国家安全或是以中国政府控制为理由，否定中国企业的并购交易。2018年8月，特朗普总统签署了新修订的《外国投资风险评估现代法案》（FIRRMA），该法案的修订进一步扩大了CFIUS的安全审查权。面对美国政府对投资并购安全审查力度的不断加大，我们必须认真研究美国安全审查机制的最新动态，分析其对中国企业的审查现状及发展趋势，进而针对性地提出应对措施。

一、美国投资安全审查制度的最新进展

（一）扩大了外国投资委员会的审查管辖范围

外国投资委员会原来的安全审查权局限于外国投资者掌控美国企业投资的审查，新法案将该委员会的管辖权进一步扩大，对于外国投资者在关键性基础设施建设、关键技术、敏感行业的非控制性投资也在审查之列。换言之，在关键基础设施建设、关键技术或是敏感信息产业中任何非控制性的投资或并购行为均会受到外国投资委员的审查，比如外国投资者在上述领域获得董事会席位或是参与企业决策过程也必须接受外国投资委员会的审查。该法案还进一步规定，对与关键性基础设施建设相关上下游企业的投资并购也在审查范围内；对与关键性技术行业相关外围行业投资也在审查范围内，由此就大大扩充了审查对象和管辖范围。

（二）进一步明确了安全审查的内涵

该法案此次修订对安全审查应该考虑的要素进行列举式概括，这种列举式概括实际上就是在明确安全审查的内涵。中国在该法案中被列为“特别关注的国家”，对来自于中国的资本要加大安全审查力度。近些年来，随着中国企业“走出去”步伐的加快，对外直接投资的规模急剧扩张，而且中国高新技术行业的技术水平也在不断提升，美国担心中国企业的投资并购行为会汲取美国更多的先进技术和经验，所以想办法阻挠中国的投资并购已经成为一种常态。从源头上阻止中国企业的投资并购，最佳的方式就是安全审查。外国投资委员会在长期的实践中重新界定了“关键技术”所包括的行业领域，除了传统意义上的国防、军事工业部门之外，还包括民用核技术、人工智能、互联网、半导体芯片等行业。由此看，美国政府采取了双重遏制中国发展的步骤，一方面是挑起贸易战，加大关税壁垒；另一方面就是限制中国对美投资并购，制约中国学习美国最新技术。

（三）限定了司法审查对总统和外国投资委员会行使安全审查权的约束

美国是一个法治国家，司法审查是对行政权约束的重要救济渠道。但此次FIRRMA的修订，进一步限定了司法审查对总统和外国投资委员会权力的约束。尽管法案中规定，交易双方均有权向哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院提起诉讼，但上诉法院不能改变总统或外国投资委员会的决定，只能是维持或是发回外国投资委员会重新作出决定。由此看，安全审查的最终决定权还是在外国投资委员会和总统手中。法案还规定，外国投资委员会在初审期结束之后，对于可能会对美国国家安全造成潜在威胁的交易项目有及时终止权，无需进入调查阶段。

（四）进一步调整投资安全审查的程序